Progresa: el pionero de los programas de entregas de dinero ideado en México

Las entregas de dinero, o cash transfers, son una solución muy efectiva para ayudar a las personas que viven en pobreza extrema. Múltiples estudios evidencian que estas entregas realmente ayudan a las personas que las reciben. Además, son una solución fácilmente escalable: con más recursos, se puede ayudar a muchas más personas.

Los ganadores del Premio Nobel de Economía Esther Duflo y Abhijit Banerjee explican en su libro Repensar la pobreza los orígenes de esta idea:

Santiago Levy, ex profesor de economía en la Universidad de Boston, fue parte del Ministerio de Hacienda mexicano de 1994 a 2000, encargado de reformar el enmarañado sistema de bienestar, compuesto por varios programas distintos. Creía que vinculando las prestaciones sociales a la inversión en capital humano (salud y educación), podría garantizar que el dinero gastado hoy contribuyera a erradicar la pobreza, no sólo a corto plazo, sino también a largo plazo, fomentando una generación de personas con una buena salud y educación. Esto inspiró el diseño de Progresa, un programa de entregas de dinero "con condiciones".

Progresa fue el primer programa de entregas de dinero: ofrecía dinero a las familias pobres, pero sólo si sus hijos asistían regularmente a la escuela y la familia buscaba atención sanitaria preventiva.

Levy era consciente de que, con cada cambio de gobierno en México, el nuevo equipo solía desmantelar lo que había implementado el anterior. ¿Cómo evitar que sucediera lo mismo con Progresa?:

Levy pensó que si se demostraba que el programa era un gran éxito, al nuevo gobierno no le resultaría fácil retirarlo. Así que puso en marcha un proyecto piloto, que se ofreció sólo en un grupo de aldeas elegidas al azar, lo que permitió comparar rigurosamente los resultados en las aldeas elegidas y en las no elegidas. El proyecto piloto demostró más allá de toda duda razonable que un programa de este tipo aumenta sustancialmente la escolarización, sobre todo en secundaria. La matriculación en secundaria aumentó del 67 % al 75 % en el caso de las niñas, y del 73 % al 77 % en el de los niños.

Finalmente, el programa Progresa tuvo tanto éxito que consiguió sobrevivir a la alternancia. Tan solo sufrió un cambio de nombre por razones políticas: pasó de llamarse "Progresa" a llamarse "Oportunidades".

Lo que Levy no previó es que otros países iban a replicar el programa, incluyendo los estudios controlados aleatorizados para probar si también funcionaba en otros contextos. Duflo y Banerjee explican que una de estas réplicas, en Malawi, les llevó a replantearse la clave del éxito de Progresa:

La condicionalidad de Progresa se basa en el principio de que no basta con aumentar los ingresos, sino que hay que incentivar a los padres. Investigadores y profesionales empezaron a preguntarse si un programa incondicional podría tener el mismo efecto que una transferencia condicional. Un estudio del Banco Mundial descubrió que la condicionalidad no parece importar en absoluto: los investigadores ofrecieron a las familias de niñas en edad escolar una transferencia que oscilaba entre 5 y 20 dólares (a paridad de poder adquisitivo) al mes. En un grupo, la transferencia estaba condicionada a la matriculación. En otro, no. Un tercer grupo (el grupo de control) no recibió ninguna transferencia. Los efectos fueron grandes (al cabo de un año, el abandono escolar era del 11 % en el grupo de control, y sólo del 6 % entre los que se beneficiaron de la transferencia), pero fueron los mismos para los que recibieron la transferencia condicionada y para los que recibieron la incondicional, lo que sugiere que no había que obligar a los padres a enviar a sus hijos a la escuela, sino ayudarles económicamente. Posteriormente, otro estudio que comparó las transferencias condicionales e incondicionales en Marruecos encontró resultados similares.

¿Qué podría explicar estos resultados? Duflo y Banerjee sugieren algunas posibles respuestas:

Varios factores podrían explicar por qué la transferencia financiera marcó la diferencia en Malawi: quizá los padres no podían pagar los gastos de escolarización, o no podían renunciar al dinero que ganaban sus hijos. Por supuesto, pedir un préstamo para financiar la escolarización de un niño de diez años basándose en lo que ganará a los veinte es una quimera. La transferencia de ingresos, al sacar a los padres de la pobreza extrema, también puede haberles dado el espacio mental para tener una visión más larga de la vida: la escolarización es algo cuyos costes se pagan ahora (hay que regañar o arrastrar a los hijos a la escuela ahora) y sólo se amortiza cuando son mayores.

Como explicamos en la página de nuestro programa de entregas de dinero a personas en pobreza extrema, hacer las entregas sin condiciones tiene dos ventajas: por un lado, permite ahorrar tiempo y dinero en implementación, seguimiento y evaluación; por otro lado, proporciona a los beneficiarios la autonomía de decidir cómo quieren gastar el dinero.

A la vista de la amplia evidencia a favor de las entregas de dinero y su alta escalabilidad, pensamos que todo aquel que quiera proponer un programa más complejo debe asumir la carga de demostrar, con evidencia, una mejor relación coste-efectividad. Las entregas de dinero son el listón con el que comparar los demás programas de pobreza y salud global.

Repensar la pobreza es uno de nuestros libros favoritos relacionados con la ayuda efectiva y cómo hacer el máximo de bien posible.